W składzie powiększonym 7 sędziów NSA wydał wyrok (sygn. I FPS 8/10), w którym sformułował następującą tezę: „W świetle art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2004 r., nr 54, poz. 535, ze zm.) przy zastosowaniu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla klasyfikacji terenu niezabudowanego, wiążące są zapisy ewidencji gruntów i budynków, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.”
Podatnik zwrócił się do Ministra Finansów o wydanie interpretacji indywidualnej, wskazując, że zawarł umowę sprzedaży warunkowej nieruchomości, która w ewidencji gruntów została oznaczona jako grunt rolny. Dla nieruchomości nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego ani określonych warunków zabudowy. Natomiast w stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nieruchomość stanowi tereny rozwojowe, mieszkaniowo-usługowe. Podatnik stwierdził, że w razie braku planu wiążące są zapisy w ewidencji gruntów i budynków i one decydują o przeznaczeniu nieruchomości będącej przedmiotem dostawy.
Minister Finansów nie podzielił tego poglądu, wskazując, że decydujące w tym wypadku jest studium. Ono bowiem stanowi podstawę dla opracowania planu i w tym zakresie jest wiążące dla organów gminy.
Sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta przez NSA, który podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją dwa odmienne sposoby interpretacji przedstawionego zagadnienia, z czego jeden z nich wskazuje na wiążący charakter ewidencji gruntów (np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 372/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 899/07), drugi zaś – na wiążący charakter studium (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 181/10). Dwie wykluczające się wzajemnie wykładnie wskazują tym samym na występowanie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości i konieczność rozstrzygnięcia przez powiększony skład NSA.
NSA w powiększonym składzie orzekł, że teren niezabudowany dla celów podatku VAT, należy kwalifikować w następujący sposób:
- w pierwszej kolejności znaczenie ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;
- w przypadku braku planu – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- w przypadku braku decyzji – ewidencja gruntów i budynków.
NSA wskazał przy tym na nieprawidłową implementację przepisów Dyrektywy VAT, gdyż ustawodawca polski nie zdefiniował w ustawie o VAT pojęcia dostawy towarów budowlanych lub przeznaczonych pod zabudowę.
NSA oddalając skargę kasacyjną Ministra Finansów wyjaśnił jednocześnie, że studium nie jest źródłem prawa i nie może stanowić podstawy do ustalenia prawa do zwolnienia z podatku VAT. Takie stanowisko znajduje swój wyraz również w wykładni prokonstytucyjnej (art. 217 Konstytucji). Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, dotyczy podmiotów administracji publicznej, nie może więc wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji.
Przedstawiony wyrok ma o tyle istotne znaczenie, że rozstrzyga kwestię, która była interpretowana wg dwóch odmiennych linii orzeczniczych. Wyrok podjęty przez NSA w powiększonym składzie 7 sędziów powinien wpłynąć na jednolitą wykładnię sądów administracyjnych w tym zakresie.
